Merujuk tulisan Susan Blackburn dalam Kongres Perempuan Pertama: Tinjauan Ulang (2007) gagasan kalangan perempuan untuk menyelenggarakan kongres telah ada sejak tahun 1920 an, hal ini terlihat dari dibentuknya federasi perempuan Sumatra Barat (Sumbar) yang memiliki majalah bulanannya sendiri.
Pada tahun 1928 memang telah banyak organisasi perempuan di banyak daerah, tetapi pada saat kongres hanya diwakili oleh organisasi dari Jawa. Walau catatan kongres menyatakan ada 30 organisasi yang mengirim utusan, tetapi dalam kenyataannya mereka merupakan cabang dari organisasi yang sama.
"Memang dapat dimengerti betapa sukar perjalanan saat itu, khususnya untuk perempuan yang hanya sedikit memiliki uang. Selain itu juga dianggap tidak pantas melakukan perjalanan sejauh itu hanya untuk kongres," tulis Susan.
